Strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę


Powodzenie inwestycji budowlanej czasem zależy nie tylko od inwestora i urzędników, ale także od osób trzecich, które jako strony mogą brać udział w postępowaniu, odwoływać się od decyzji i blokować budowę.
Ustawa Prawo budowlane w art. 28 ust. 2 zawiera pojęcie strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym wydania pozwolenia na budowę obiektu budowlanego. Zgodnie z tym przepisem w brzmieniu obowiązującym od 11 lipca 2003 r. „stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu”. Ponadto przepis ten wyraźnie wyłącza stosowanie art. 31 Kodeksu postępowania administracyjnego, który pozwala na udział w postępowaniu w charakterze strony organizacjom społecznym.

Kto jest stroną?
Inwestor. Jest to podmiot planujący przeprowadzenie inwestycji budowlanej na nieruchomości (na gruncie lub w istniejącym obiekcie) we własnym imieniu i na własny rachunek. Zazwyczaj inwestorem jest właściciel lub użytkownik wieczysty, którego prawo do nieruchomości obejmuje również uprawnienie do jej zabudowy. Uprawnienie takie może też uzyskać w drodze czynności prawnej (umowy) osoba, która nie jest właścicielem. Za zgodą właściciela może stać się ona inwestorem.

Właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości. Stroną postępowania o udzielenie pozwolenia jest zawsze właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości, na której ma być realizowana inwestycja, niezależnie od tego, czy występuje jako inwestor, czy nie. Przykładowo, jeśli nieruchomość należy do kilku osób, a tylko jedna występuje jako inwestor, pozostali współwłaściciele są stronami postępowania o udzielenie pozwolenia na budową.
Ponadto stronami są także właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.

Zarządca nieruchomości. Jest to podmiot wykonujący w stosunku do nieruchomości czynności właścicielskie – przede wszystkim utrzymujący nieruchomość we właściwym stanie technicznym, przeciwdziałający nieuzasadnionemu pogarszaniu się tego stanu oraz dokonujący innych niezbędnych czynności dotyczących nieruchomości. W art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego nie chodzi jednak ani o zarząd sprawowany przez współwłaściciela nad nieruchomością wspólną, ani o zarząd licencjonowanego zarządcy, lecz o tak zwany trwały zarząd uregulowany w art. 43 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jest on prawną formą władania nieruchomością przez jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej. Taki zarządca może mieć przymiot strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę.

Co to jest obszar oddziaływania obiektu?
Samo ustalenie kręgu podmiotów, na które wskazuje przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, nie wystarcza do określenia stron postępowania. Wykładni wymaga jeszcze użyte w tym przepisie pojęcie „obszaru oddziaływania obiektu”. Wprawdzie zostało ono zdefiniowane w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Stwierdzenie to oznacza, że jeżeli jakiś inny niż Prawo budowlane akt prawny (obojętnie, czy ustawa, czy rozporządzenie) wprowadza na określonym obszarze ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości sąsiadujących z terenem inwestycji, właściciele, użytkownicy wieczyści i trwali zarządcy takich nieruchomości są stroną w postępowaniu dotyczącym wydania pozwolenia na budowę tej inwestycji.

Obecnie można wskazać na ograniczenia dotyczące:
- otoczenia terenu górniczego - na podstawie art. 53 Prawa górniczego i geologicznego;
- obszaru ograniczonego użytkowania wokół przedsięwzięć mogących znacząco wpływać na środowisko - art. 125 ustawy - Prawo ochrony środowiska;
- stref ochronnych ujęć wody oraz obszarów ochronnych zbiorników wód śródlądowych - art. 51 ustawy - Prawo wodne;
- otoczenia lotniska - art. 87 ustawy - Prawo lotnicze;
- otuliny obszaru chronionego - na przykład art. 11 lub art. 65 ustawy o ochronie przyrody;
- pasów technicznych i pasów ochronnych wód morskich - art. 36 ustawy o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej;
- krajobrazów kulturowych oraz obszarów ochrony zabytków - art. 16 oraz art. 19 ustawy o ochronie zabytków.

Wskazanie tych przepisów nie wyczerpuje jednak problemu, zwłaszcza w odniesieniu do inwestycji o mniejszym zakresie oddziaływania, niewymagających ustanawiania stref ochronnych, a w szczególności budynków mieszkalnych czy innych obiektów budowlanych. Tu właśnie jest oczywisty problem z ustaleniem zakresu oddziaływania obiektu budowlanego, a - co za tym idzie - także podmiotów będących stronami postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. W celu ustalenia tych podmiotów można posiłkować się rozporządzeniem ministra infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a w szczególności przepisami działu II (minimalne odległości budynku od granicy działki), III (nasłonecznienie pomieszczeń w budynku) czy też przepisami działu VI (wymagania dotyczące ochrony przeciwpożarowej). Wskazane przepisy pozwolą ustalić krąg podmiotów, które mogą być zainteresowane udziałem w postępowaniu dotyczącym wydania pozwolenia na budowę.

Kto nie jest stroną?
Art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego pozwala z całą pewnością wyłączyć z zakresu postępowania podmioty inne niż bezpośrednio w nim wskazane. Stroną postępowania nie może być zatem ani użytkownik, ani posiadacz służebności ustanowionej na danej nieruchomości, ani najemca, dzierżawca nieruchomości, ani żaden inny podmiot uprawniony do korzystania z nieruchomości na podstawie praw rzeczowych czy tych wynikających z umów cywilnoprawnych. Wyłączenie to dotyczy także podmiotów uprawnionych do korzystania z nieruchomości na podstawie decyzji administracyjnych, na przykład osób, które uzyskały prawo do wejścia na teren nieruchomości w celu wykonania określonych robót przy granicy na podstawie art. 47 Prawa budowlanego, oraz podmiotów, które uzyskały prawo do zrealizowania na nieruchomości inwestycji celu publicznego na podstawie art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

USTALENIE, KTO JEST STRONĄ POSTĘPOWANIA, NALEŻY WPRAWDZIE DO OGRANU ADMINISTRACYJNEGO...
...jednak odbywa się to w oparciu o dane wskazane przez inwestora we wniosku o wydanie pozwolenia na budowę oraz w załączonym projekcie. Ocena, kto jest stroną postępowania, nie jest więc w pełni obiektywna. Literalne brzmienie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego nakazuje uznać, że wskazanie zakresu planowanego oddziaływania obiektu przez inwestora oznacza, że właściciele, użytkownicy wieczyści oraz zarządcy nieruchomości objętych planowanym oddziaływaniem stają się stronami postępowania automatycznie, bez potrzeby wykazywania interesu prawnego w postępowaniu. Ta sytuacja ma też drugą stronę: jeżeli inwestor zapewni zaprojektowanie obiektu w zgodzie z tymi przepisami, właściciel, użytkownik wieczysty czy też zarządca nieruchomości sąsiedniej nie stanie się stroną postępowania o wydanie pozwolenia na budowę – będzie nią wyłącznie inwestor, a także właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca nieruchomości, na której planowane jest przeprowadzenie robót budowlanych.

Dlaczego zmieniono przepis o stronie postępowania?
Do 10 lipca 2003 r. strony postępowania były ustalane na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym art. 28, który stanowi, że stroną postępowania administracyjnego jest każdy podmiot, czyjego interesu prawnego lub obowiązku postępowanie może dotyczyć. Wyjaśnienia wymaga pojęcie „interesu prawnego”. Jak wynika z orzecznictwa sądowego, interes prawny oznacza istnienie wyraźnego przepisu prawa wskazującego na istnienie w stosunku do danego podmiotu jakiegoś uprawnienia lub obowiązku (mogły to być na przykład przepisy Kodeksu cywilnego regulujące stosunki sąsiedzkie). Nadto w postępowaniu zgodnie z art. 31 k.p.a. mogły uczestniczyć organizacje społeczne, na przykład zajmujące się ochroną przyrody czy zabytków. Zakres stron postępowania dotyczącego wydania pozwolenia na budowę był więc ujęty szeroko i budził istotne wątpliwości w praktyce, pozwalał bowiem na udział w postępowaniu praktycznie wszystkim właścicielom sąsiednich nieruchomości, a także przedstawicielom organizacji społecznych, którzy dysponowali skutecznymi środkami pozwalającymi na blokowanie inwestycji (zażalenia, odwołania, skargi). Konieczność względnienia interesu prawnego stron postępowania wydłużała postępowania oraz zwiększała ryzyko, że ten dodatkowy interes prawny przemówi za wydaniem zakazu przeprowadzenia planowanej inwestycji budowlanej. W rozumieniu inwestorów to właśnie ten element był głównym czynnikiem hamującym rozwój inwestycji (zwłaszcza zagranicznych) w Polsce.
Stąd pojawiła się potrzeba zmiany przepisów w zakresie określenia strony postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę. Obowiązujący od 11 lipca 2003 r. art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego wyłączył stosowanie w tym postępowaniu art. 28 i 31 k.p.a. Miało to ułatwić i skrócić postępowanie, jednak praktyka pokazała, że nie przyniosło to pożądanych efektów.

Czy zmiana przepisów pomogła?
Obowiązujące od 11 lipca 2003 r. przepisy dotyczące strony postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę wcale nie uporządkowały tej kwestii, lecz wprowadziły dodatkowe problemy. Wątpliwości związane z interpretacją art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego są dostrzegalne nie tylko w literaturze prawa, ale także w orzecznictwie sądów administracyjnych. Można tu wskazać wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 13 września 2005 r. (VII SA/Wa 1252/2004), w którym wyjaśniono pojęcie „zakresu oddziaływania obiektu”, odnosząc je do pojęcia „interesu prawnego” znanego z art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego. Oznacza to, że sąd nakazał uznać, iż stroną postępowania jest każdy podmiot, którego prawa lub obowiązki mogłyby zostać naruszone w związku z robotami budowlanymi (a zatem ma tak zwany interes prawny w postępowaniu). W tym zakresie sąd posłużył się nie przepisem art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, ale ogólniejszym art. 28 k.p.a.
Wobec tych licznych wątpliwości dotyczących brzmienia art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, także co do zgodności z przepisami obowiązującej Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, należy uznać go po prostu za wadliwy. Jaka zatem jest rada dla inwestorów i prowadzących sprawy organów administracji architektoniczno-budowlanej? Postępowanie dotyczące wydania pozwolenia na budowę może być prowadzone z wykorzystaniem art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego tylko w tych sytuacjach, w których określenie stron nie budzi żadnych wątpliwości. W przypadkach wątpliwych należy w trybie art. 28 k.p.a. przywoływać do udziału w postępowaniu każdy podmiot, który ma w nim interes prawny. Ta rada, w gruncie rzeczy, nie jest sprzeczna z literalnym brzmieniem art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego – przepis ten nie zakazuje stosowania w sytuacjach wątpliwych norm ogólnych postępowania administracyjnego. W przeciwnym razie skutki stosowania wadliwego prawa mogą być opłakane i prowadzić nawet do uchylenia pozwolenia na budowę.

Podstawa prawna:- ustawa z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 z późn. zm.)
- ustawa z 23 kwietnia 1963 r. - Kodeks cywilny (Dz.U. nr 16, poz. 90 z późn. zm.)
- ustawa z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2003 r. nr 207, poz. 2016 z późn. zm.)
- rozporządzenie ministra infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. nr 75, poz. 690, z późn. zm.)
.

Poznaj swoją przyszłość

Jedna z najlepszych wróżek w Polsce Wróżka Mira Elżbieta Sobczyk odpowiada na pytania na swoim Facebooku  lub przez e-mail. Problemy ze zdrowiem lub w sprawach "miłosnych" ? A może interesują Cię kwestie finansowe?  Sprawdź swoją przyszłość. Jej odpowiedzi pomogły już tysiącom ludzi w Polsce. Można się z nią skontaktować Jej profil na Facebooku lub http://twojawrozka24.pl
Podobne posty