Drogi publiczne a interes właścicieli działek


Chcemy mieć wygodne, szerokie drogi, po których łatwo się poruszać i które są bezpieczne. Ale ich budowa często wiąże się z koniecznością ingerencji w prawa właścicieli nieruchomości, przez które mają przebiegać.
Podstawowym aktem prawnym regulującym zagadnienia wiążące się z istnieniem dróg publicznych jest  ustawa z 21 marca 1985 roku o drogach publicznych. Zgodnie z jej przepisami drogą jest grunt wraz z jezdnią, chodnikiem oraz innymi elementami przeznaczonymi do prowadzenia ruchu drogowego.
Na drogę składają się trzy elementy:
- grunt – nie tylko jego powierzchnia, ale także to, co znajduje się pod nią i nad nią;
- korona drogi – jezdnie z poboczami, pasami awaryjnego postoju, pasem oddzielającym je od siebie, zatokami autobusowymi lub postojowymi i chodnikami;
- obiekty budowlane oraz urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z zarządzaniem drogą.

Kategorie dróg

Możemy je podzielić na dwie kategorie: publiczne i prywatne (w ustawie zwane dość nieszczęśliwie drogami wewnętrznymi).
Wśród dróg publicznych wyróżniamy:
- gminne – zaliczone do tej kategorii w drodze uchwały rady gminy;
- powiatowe – decyduje uchwała rady powiatu;
- wojewódzkie – decyduje uchwała sejmiku województwa;
- krajowe (w tym autostrady) – na podstawie rozporządzenia ministra właściwego do spraw transportu.

Skutki nadania drodze statusu publicznego

Wydanie aktu prawnego w postaci rozporządzenia lub uchwały ma skutki tylko w zakresie organizacyjnym i finansowym.
W zakresie organizacyjnym, ponieważ z chwilą wejścia tego aktu w życie odpowiedni organ administracyjny ma obowiązek utrzymania drogi publicznej we właściwym stanie technicznym.
Z tego obowiązku wynika zaś następny – właściwego (należy przez to rozumieć: skutecznego) finansowania tego zadania. I to, co chyba najważniejsze – obowiązek ponoszenia odpowiedzialności za szkody, jakie mogą być związane z funkcjonowaniem drogi publicznej.
Wydanie rozporządzenia lub uchwały nie powoduje utraty przez dotychczasowego właściciela prawa własności działki zajętej przez drogę. W tym zakresie w błąd może wprowadzić brzmienie art. 2a ustawy o drogach publicznych, który stwierdza, że droga publiczna stanowi własność danego podmiotu (droga krajowa – skarbu państwa, droga wojewódzka – samorządu województwa, droga powiatowa – powiatu, a droga gminna – gminy). Przepis ten nie stanowi jednak podstawy do nabycia własności działek wchodzących w skład drogi publicznej. Oznacza tylko, że prawodawca podzielił kompetencje właściwych podmiotów. Innymi słowy – art. 2a ustawy o drogach publicznych to ogólne wskazanie, który podmiot ponosi odpowiedzialność za daną kategorię drogi. Zgodnie z tym przepisem wydanie aktu prawnego w postaci rozporządzenia lub uchwały powoduje konieczność nabycia przez właściwy podmiot prawa własności wszystkich działek wchodzących w skład drogi.
Są tylko dwa sposoby rozwiązania tego problemu – nabycie w drodze umowy zawartej z właścicielem lub w drodze wywłaszczenia.
Zawarcie umowy z właścicielem jest możliwe tylko wtedy, gdy wyraża on na to zgodę. Alternatywą jest przeniesienie własności nieruchomości bez zgody właściciela – czyli wywłaszczenie.

Ustalanie przebiegu drogi publicznej

Jednym z podstawowych obowiązków administracji publicznej jest zapewnienie sieci dróg publicznych niezbędnych do realizacji innych obowiązków. Budowa drogi publicznej rozpoczyna się od ustalenia jej trasy. Może to nastąpić na dwa sposoby:
- trasa zostanie ujawniona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub
- dla każdej działki znajdującej się na planowanej trasie wydana zostanie odrębna decyzja o lokalizacji inwestycji (zakładamy, że budowa drogi publicznej będzie traktowana jako inwestycja celu publicznego).
Decyzja lokalizacyjna jest wydawana przez wójta (albo burmistrza lub prezydenta miasta) gminy, w której planuje się budowę drogi.
W celu uniknięcia sytuacji, w której inwestorem nowej drogi oraz wydającym decyzję będzie ten sam organ (a tak może się przecież zdarzyć w przypadku budowy drogi gminnej), prawodawca zezwolił na stworzenie fikcji, w której inwestorem jest zarząd dróg gminnych, czyli jednostka podległa wydającemu decyzję organowi.
Istotą zapisu o planowanej drodze publicznej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz w decyzji lokalizacyjnej jest ustalenie przebiegu drogi publicznej oraz jej parametrów. Oznacza to, że organ może zaplanować budowę drogi w sposób najbardziej dogodny dla siebie – na gruncie stanowiącym cudzą własność, a także na gruncie zabudowanym.

Uwaga! Omówione zasady dotyczą sytuacji, kiedy ma być budowana droga gminna, powiatowa lub wojewódzka. W następnym numerze Muratora przedstawimy zasady wyznaczania tras dróg krajowych i autostrad.

Magiczna data: 1 stycznia 1999 roku

Sprawę dróg publicznych komplikuje poważnie to, że w przeszłości zdarzały się inwestycje drogowe, które w sposób oczywisty naruszały obowiązujące prawo. Jednym z najczęściej występujących naruszeń była budowa drogi na gruncie stanowiącym własność podmiotu innego niż inwestor. Mechanizm był dość prosty: budowę drogi wpisywano do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, rezerwowano teren (ograniczając uprawnienia właściciela do zbywania swojej własności), a następnie na podstawie zapisów planu prowadzono inwestycję. Po zakończeniu robót drogę udostępniano publicznie. I na tym kończono proces budowlany. Na marginesie natomiast pozostawał właściciel gruntu, którego nikt  nie pytał o zdanie i któremu nikt nie proponował uregulowania kwestii własnościowych (zazwyczaj motywowano to brakiem odpowiednich środków finansowych, które można byłoby przeznaczyć na wykupienie praw do gruntu). W ten sposób powstawała przedziwna sytuacja – dana droga miała status publiczny, ale właściciel gruntu, który zajmowała, mógł nim nadal dysponować i rozporządzać. Jednocześnie był zobowiązany wnosić opłaty związane z gruntem.
Sytuacja ta była wielokrotnie wykorzystywana przez właścicieli – znane są przypadki na przykład ogradzania takich nieruchomości lub ustanawiania obowiązku wnoszenia przez użytkowników drogi opłat za przejazd przez nieruchomość.
Było to oczywiście dalekie od normalności, a skala zjawiska od początku lat 90. ubiegłego wieku zaczęła szybko narastać wraz ze wzrostem świadomości swoich praw u właścicieli. Postanowiono więc zmienić tę sytuację. 1 stycznia 1999 roku wszystkie nieruchomości wchodzące w skład dróg publicznych, a nie nabyte na własność przez właściwe organy przed 31 grudnia 1998 roku, stały się z mocy prawa własnością jednostek odpowiedzialnych za ich utrzymywanie – gmin, powiatów, województw lub skarbu państwa (na podstawie art. 73 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną).
W ten sposób przekazano właściwym organom prawo własności działek (i inne prawa rzeczowe, które przecież także przestawały obowiązywać), unikając konieczności uzyskania zgody właścicieli tych działek na ich zbycie lub żmudnych i długotrwałych postępowań administracyjnych. Przejęcie własności nastąpiło z mocy prawa, a zatem automatycznie, bez konieczności dokonywania dodatkowych potwierdzeń.

Uwaga! Jeżeli wniosek nie zostanie złożony do końca 2005 r., roszczenie o odszkodowanie wygaśnie. Będzie to oznaczać, że właściwy organ – na przykład gmina – stał się właścicielem nieruchomości nieodpłatnie.

Odszkodowanie tylko na wniosek

Od 1 stycznia 1999 roku ustały obowiązki dotychczasowych właścicieli wnoszenia opłat związanych z nieruchomościami zajętymi pod drogi, ich utrzymywania oraz łożenia na nie. Byli właściciele mogą także od tego dnia żądać wyjaśnienia stanu prawnego nieruchomości w księdze wieczystej.
W tym celu powinni się zwrócić do wojewody z żądaniem wydania w trybie art. 73 ustawy decyzji o przejęciu konkretnej działki wchodzącej w skład drogi publicznej. Ma ona znaczenie dla ujawnienia w księdze wieczystej faktu przejęcia oraz – w szczególnych przypadkach – ustala rzeczywiste granice działki, jeśli są co do tego jakieś wątpliwości.
W zamian za utraconą własność (lub inne prawo do działki) w ustawie przyznano poszkodowanym prawo do żądania odszkodowania za działki przejęte w trybie art. 73. Odszkodowanie może być wypłacone jednak tylko na wniosek właściciela (lub innego poszkodowanego) złożony do 31 grudnia 2005 roku.
Wniosek należy złożyć w gminie – jeżeli droga została zakwalifikowana do dróg gminnych przed 31 grudnia 1998 roku – lub w starostwie – jeśli została zakwalifikowana do innej kategorii. Odszkodowanie w tym drugim przypadku jest wypłacane ze skarbu państwa. Podstawą ustalenia jego wysokości jest wartość danej nieruchomości według stanu z 29 października 1998 roku (dnia wejścia w życie ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną), przy czym nie uwzględnia się wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego trwałymi nakładami poczynionymi po utracie przez osobę uprawnioną prawa do władania gruntem.

Podstawa prawna:
- ustawa z 23 kwietnia 1963 roku – Kodeks cywilny (Dz.U. nr 16, poz. 90 z późn. zm.)
- ustawa z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2004 r. nr 204, poz. 2086; Dz.U. z 2004 r. nr 273, poz. 2703)
- ustawa z 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. nr 261, poz. 2603; Dz.U. z 2004 r. nr 281, poz. 2782)
- ustawa z 13 października 1998 roku – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. nr 133, poz. 872 z późn. zm.)
- ustawa z 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717; Dz.U. z 2004 r. nr 6, poz. 41 i nr 141, poz. 1492)

Czy można żądać uznania prywatnej drogi za publiczną?

Jeżeli droga spełnia kryteria określone w ustawie o drogach publicznych, to jest szansa powodzenia. Są trzy możliwości działań.

WNIOSEK DO ORGANU. Zainteresowany właściciel drogi składa wniosek do właściwego organu z żądaniem uznania jej za publiczną. Organ nie ma jednak obowiązku pozytywnego uwzględnienia go. Jego odmowa może wynikać z dwóch względów: dana droga nie jest niezbędna do realizacji zadań publicznych lub – mimo że może być w tym pomocna – z powodów finansowych organ nie będzie zainteresowany taką zmianą. Należy pamiętać, że wpisanie drogi prywatnej (wewnętrznej) do aktu zawierającego wykaz dróg publicznych określonej kategorii nakłada na organ obowiązek nabycia własności działek wchodzących w skład tej drogi oraz – w przyszłości – utrzymania jej we właściwym stanie technicznym. Obowiązku tego nie można przełożyć na inny podmiot, a jego niewykonanie lub niewłaściwe wykonanie może skutkować dla tego organu obowiązkiem ponoszenia odpowiedzialności za ewentualne szkody.

WNIOSEK DO MINISTRA. Jeśli droga spełnia wymagania określone w przepisach ustawy o drogach publicznych, ale dany organ odmówił zakwalifikowania jej jako drogi publicznej odpowiedniej kategorii, powołując się przykładowo na względy ekonomiczne, zainteresowany właściciel drogi może zażądać, by to minister właściwy do spraw transportu w drodze rozporządzenia zaliczył daną drogę prywatną do kategorii dróg publicznych. Wydanie tego rozporządzenia jest jednak uprawnieniem, a nie obowiązkiem ministra, więc i on może odmówić.

SKARGA DO SĄDU. Jeśli odmówią i organ (np. gmina), i minister, ostatnią deską ratunku jest zwrócenie się do sądu, by nakazał właściwemu organowi zaliczenie drogi spełniającej warunki określone w ustawie o drogach publicznych do kategorii dróg publicznych. Skargę w tym zakresie można wnieść do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Ta możliwość dotyczy wyłącznie dróg: wojewódzkich, powiatowych oraz gminnych, nie obejmuje zaś dróg krajowych, prawo nie zna bowiem możliwości nakazania przez sąd właściwemu organowi wydania aktu prawa powszechnie obowiązującego, jakim jest rozporządzenie. Skarga może się okazać nieskuteczna, gdy dotyczy drogi niemającej dla gminy (powiatu, województwa) znaczenia strategicznego lub obsługującej pojedyncze posesje.

PO USTALENIU PRZEBIEGU DROGI PRAWA WŁAŚCICIELI DZIAŁEK SĄ OGRANICZONE

Jeżeli planowany przebieg drogi publicznej został ujawniony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, wówczas dla właścicieli nieruchomości powstają istotne skutki:
- po pierwsze, mogą oni korzystać z nieruchomości tylko w sposób zgodny z ustaleniami planu, są więc ograniczeni w prawie do korzystania z nieruchomości (art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).
Oznacza to, że nie mogą dokonywać czynności, które utrudnią lub wręcz uniemożliwią realizację zapisu planu miejscowego – na przykład nie mogą ogrodzić całej nieruchomości (mogą to natomiast zrobić w odniesieniu do części gruntu nieprzewidzianej pod budowę drogi);
- po drugie, są ograniczeni w prawie do rozporządzania swoją własnością – zgodnie z art. 109 ust. 1 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami gminie przysługuje prawo pierwokupu nieruchomości przeznaczonych w planie miejscowym na cele publiczne.
W praktyce należy to traktować jako obowiązek zbycia działki wyłącznie na rzecz gminy – któż bowiem kupi nieruchomość, o której wie, że będzie przeznaczona pod budowę drogi publicznej?
Nieco inaczej wygląda sytuacja właścicieli, których działek nie obejmuje plan miejscowy i konieczne było wydanie dla nich decyzji lokalizacyjnych. Nie ma to żadnych bezpośrednich skutków dla właścicieli – decyzja nie przenosi na organ własności działek ani nie ogranicza właścicieli w korzystaniu z nich.
Należy tutaj wskazać, że inna jest sytuacja właściciela, w stosunku do którego treść decyzji lokalizacyjnej została ujawniona w księdze wieczystej. Formalnie nie ma to bezpośredniego skutku dla uprawnienia do rozporządzania swoją własnością, w praktyce jednak wpis ten ma dość istotne następstwa, bo i w tej sytuacji trudno będzie sprzedać nieruchomość.

Jak przebiega wywłaszczenie?
Wydanie decyzji lokalizacyjnej, a także zapis w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego stanowią podstawę do wszczęcia dwóch postępowań – o wydanie pozwolenia na budowę oraz o wywłaszczenie właściciela tej działki (a także innych podmiotów mających do niej prawa).

DECYZJA O WYWŁASZCZENIU. Może być wydana tylko po przeprowadzeniu dość sformalizowanego postępowania określonego w art. 112-126 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jego celem jest między innymi ustalenie, czy rzeczywiście dana inwestycja powinna być realizowana w tym zakresie i w tym miejscu. Od decyzji przysługują zwykłe środki odwoławcze – odwołanie lub skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Dopiero ostateczna decyzja wywłaszczeniowa powoduje przejście prawa rzeczowego na rzecz skarbu państwa lub składającej wniosek jednostki samorządu terytorialnego.

ODSZKODOWANIE. Wywłaszczenie może być dokonane wyłącznie za określonym odszkodowaniem. O jego formie decyduje sam wywłaszczony – może on żądać pieniędzy lub nieruchomości zamiennej. Odszkodowanie musi odpowiadać wartości wywłaszczonej nieruchomości lub wartości wywłaszczonego prawa rzeczowego (art. 128 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Jeżeli na wywłaszczanej nieruchomości lub w prawie użytkowania wieczystego tej nieruchomości są ustanowione inne prawa rzeczowe, odszkodowanie zmniejsza się o kwotę równą wartości tych praw. Oznacza to, że właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości uzyskają w ramach odszkodowania kwotę odpowiadającą jedynie części wartości ich praw, a pozostała część zostanie wypłacona osobom, którym służą ograniczone prawa rzeczowe do nieruchomości, jeśli oczywiście prawa te zostaną naruszone w wyniku wywłaszczenia.
Wysokość odszkodowania ustala się w decyzji o wywłaszczeniu. Jeżeli w ramach odszkodowania została przyznana nieruchomość zamienna, w decyzji podaje się dodatkowo oznaczenie nieruchomości zamiennej według treści księgi wieczystej oraz według katastru nieruchomości, jej wartość oraz wysokość dopłaty. Wysokość odszkodowania ustala się według stanu i wartości nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu. Wartość tę musi określić rzeczoznawca majątkowy.

WŁAŚCICIELE DZIAŁEK PRZEZNACZONYCH POD DROGĘ MOGĄ ZGŁASZAĆ SWOJE ŻĄDANIA

Jeśli właściciel nie zgadza się z przeznaczeniem działki pod budowę drogi publicznej, ma dwie możliwości:
- może wystąpić o odszkodowanie za szkody wynikłe z naruszenia prawa własności. Szkodą jest ograniczenie praw właściciela w korzystaniu z nieruchomości, rozporządzaniu nią oraz czerpaniu z niej pożytków. Podstawą roszczenia jest art. 417 Kodeksu cywilnego. Pozew w tej sprawie należy złożyć do sądu cywilnego. Właściciel musi jednak udowodnić, że szkoda wynikła z bezprawnego naruszenia prawa własności. Innymi słowy – że zaplanowanie drogi w tym konkretnym miejscu jest sprzeczne z prawem, że można ją było na przykład przeprowadzić przez nieruchomości sąsiednie stanowiące własność publiczną;
- może żądać uchylenia uchwały rady gminy ze względu na naruszenie uzasadnionego interesu prawnego właściciela. Skargę w tym zakresie można wnieść do wojewódzkiego sądu administracyjnego, a jej podstawą jest art. 101 ustawy o samorządzie gminnym.
Roszczenie o odszkodowanie jest lepsze, bo rokuje większe szanse powodzenia.
Jeżeli właściciel nieruchomości zgodził się na przeznaczenie jej pod budowę drogi publicznej, może żądać dokonania podziału nieruchomości z urzędu oraz wykupienia jej w całości lub w wyodrębnionej części. Wynikiem podziału będzie wyodrębnienie tej części nieruchomości, na której ma powstać w przyszłości droga publiczna, i – w dalszej kolejności – żądanie jej wykupienia. Należy je wnieść do sądu cywilnego.
Wydanie decyzji lokalizacyjnej powoduje – tak jak zapis w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego – możliwość żądania wykupienia gruntu. Powinno być ono oparte na art. 109 ust. 1 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 2a ustawy o drogach publicznych. Roszczenie należy wnieść do sądu cywilnego.
.

Poznaj swoją przyszłość

Jedna z najlepszych wróżek w Polsce Wróżka Mira Elżbieta Sobczyk odpowiada na pytania na swoim Facebooku  lub przez e-mail. Problemy ze zdrowiem lub w sprawach "miłosnych" ? A może interesują Cię kwestie finansowe?  Sprawdź swoją przyszłość. Jej odpowiedzi pomogły już tysiącom ludzi w Polsce. Można się z nią skontaktować Jej profil na Facebooku lub http://twojawrozka24.pl
Podobne posty