Problemy z drogą publiczną... gdy jest i gdy jej brak


Dobrze mieć wygodny dostęp do drogi publicznej, jednak jej sąsiedztwo często bywa uciążliwe, a budowa czy modernizacja nierzadko budzi ostry sprzeciw okolicznych mieszkańców, zwłaszcza gdy prowadzi do ingerencji w prawo własności.

Zasady budowy i utrzymywania dróg publicznych szczegółowo regulują obecnie dwie ustawy:
- z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, która opisuje podstawowe zagad­nienia wiążące się z istnie­niem dróg publicznych;
- z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych określająca zasady budowy dróg publicznych.

Kto jest zarządcą drogi publicznej?

Jest nim:
- dla dróg krajowych – generalny dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad;
- dla dróg wojewódzkich – zarząd województwa;
- dla dróg powiatowych – zarząd powiatu;
- dla dróg gminnych – wójt (burmistrz, prezydent miasta).
W granicach miast na pra­wach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta.

Czy można żądać uznania prywatnej drogi za publiczną?
Jeżeli spełnia ona kryteria określone w ustawie o drogach publicznych, to jest szansa powodzenia. W tym celu zainteresowany właściciel drogi powinien złożyć wniosek do właściwego organu o uznanie jej za drogę publiczną.
Organem tym jest:
- dla dróg krajowych – minister właściwy do spraw transportu;
- dla dróg wojewódzkich – sejmik województwa;
- dla dróg powiatowych – rada powiatu;
- dla dróg gminnych – rada gminy.
Wniosek nie musi być jednak uwzględniony, zwłaszcza jeśli droga nie jest niezbędna do realizacji zadań publicznych wskazanych w ustawie o drogach publicznych lub może być – co prawda – przydatna, ale ze względów finansowych organ nie będzie zainteresowany jej przejęciem. Trzeba bowiem pamiętać, że uznanie danej drogi za publiczną nakłada na właściwą jednostkę samorządu terytorialnego lub Skarb Państwa obowiązek nabycia własności działek pod drogą oraz – w przyszłości – utrzymania jej we właściwym stanie technicznym, co wiąże się ze znacznymi kosztami. Obowiązku tego nie można przełożyć na inny podmiot, a jego niewykonanie lub niewłaściwe wykonanie może skutkować dla tego organu odpowiedzial­nością za ewentualne szko­dy. Z tych względów or­gan może odmówić wpisa­nia drogi prywatnej (wew­nętrznej) do wykazu dróg publicznych. Jeżeli droga spełnia wyma­gania określone w przepisach ustawy, ale organ odmówił zakwalifikowania jej do określonej kategorii dróg publicznych ze względów ekonomicznych, właściciel drogi ma jeszcze dwie możliwości:
- może zażądać, aby minister właściwy do spraw transportu zaliczył daną drogę prywatną do kategorii dróg publicznych w drodze rozporządzenia. Wydanie tego rozporządzenia jest jednak uprawnieniem, a nie obowiązkiem ministra;
- może złożyć skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego właściwego dla miejsca położenia nieruchomości na niewykonanie ustawowych obowiązków przez organ samorządu terytorialnego – na podstawie art. 101a ustawy o samorządzie gminnym lub art. 88 ustawy o samorządzie powiatowym albo art. 91 ustawy o samorządzie województwa (nie dotyczy to dróg krajowych).

Jakie są obowiązki zarządcy dróg?

Zarządca drogi jest tym podmiotem, który został przez prawodawcę obciążony obowiązkiem gospodarowania drogą publiczną. Zgodnie z art. 20 ustawy o drogach publicznych należą do niego:
- budowa drogi publicznej odpowiedniej kategorii i pełnienie w związku z tym funkcji inwestora w rozumieniu ustawy Prawo budowlane;
- utrzymanie nawierzchni drogi, chodników, drogowych obiektów inżynierskich, urządzeń zabezpieczających ruch i innych urządzeń związanych
z drogą;
- realizacja zadań w zakresie inżynierii ruchu;
- wydawanie zezwoleń na zajęcie pasa drogowego i zjazdy z dróg oraz pobieranie opłat i kar pieniężnych;
- przeprowadzanie okresowych kontroli stanu dróg i drogowych obiektów inżynierskich oraz przepraw promowych, ze szczególnym uwzględnieniem ich wpływu na stan bezpieczeństwa ruchu drogowego;
- wykonywanie robót interwencyjnych, utrzymaniowych i zabezpieczających;
- przeciwdziałanie niszczeniu dróg przez ich użytkowników;
- przeciwdziałanie niekorzystnym przeobrażeniom środowiska mogącym powstać lub powstającym w następstwie budowy albo utrzymania dróg;
- dokonywanie okresowych pomiarów ruchu drogowego;
- utrzymywanie zieleni przydrożnej, w tym sadzenie i usuwanie drzew oraz krzewów;
- nabywanie nieruchomości pod pasy drogowe dróg publicznych i gospodarowanie nimi w ramach posiadanego prawa do tych nieruchomości;
- nabywanie innych nieruchomości na potrzeby zarządzania drogami i gospodarowanie nimi w ramach posiadanego
do nich prawa.
Czy można żądać wybudowania drogi publicznej?
Obowiązkiem władz gminy jest zaspokajanie zbiorowych potrzeb mieszkańców, w tym budowa dróg gminnych. Oznacza to, że każdy mieszkaniec ma prawo żądać od władz gminy wybudowania takiej drogi. Ma ono szansę realizacji, jeżeli droga będzie służyła zaspokajaniu zbiorowych potrzeb mieszkańców, a nie potrzeb jednostkowych. Należy jednak pamiętać, że na gminie spoczywa obowiązek realizacji także wielu innych zadań na rzecz lokalnej społeczności. Kolejność ich realizacji zależy od możliwości budżetowych gminy i rangi zadania. Dlatego z przyczyn ekonomicznych gmina może odmówić budowy drogi lub zaplanować taką inwestycję dopiero za kilka lat. W takiej sytuacji każdy mieszkaniec gminy może zaskarżyć uchwałę gminy (na przykład ustalającą budżet gminy) do wojewódzkiego sądu administracyjnego, musi jednak wykazać, że uchwała ta narusza jego interes prawny. Jeżeli sąd stwierdzi, że uchwała – przez swoje zapisy bądź też ich brak – narusza interes skarżącego, otworzy to możliwość żądania dodatkowo naprawienia szkody wyrządzonej wy-daniem niezgodnej z prawem uchwały lub jej niewydaniem. Podstawą żądania jest tutaj art. 417 Kodeksu cywilnego.
Czy można żądać wybudowania zjazdu z drogi publicznej?
Organem odpowiedzialnym za przeprowadzenie budowy, rozbudowy, remontu i modernizacji­ drogi jest jej zarządca (patrz ramka na poprzedniej stronie). W ramach przebudowy drogi ma on także obowiązek przebudować zjazdy istniejące najpóźniej w chwili rozpoczęcia robót budowlanych. Mieszkańcy nie mogą być więc pozbawieni zjazdu­ z drogi na nieruchomość,
jeśli istniał on jeszcze przed modernizacją. W trakcie budowy nowej drogi jej zarządca musi wykonać takie zjazdy.W przypadku niewykonania tego obowiązku właściciel nieruchomości pozbawionej zjazdu z drogi może zażądać naprawienia powstałej w ten sposób szkody na podstawie art. 417 Kodeksu cywilnego. Żądanie to należy wnieść do sądu cywilnego. Dodatkowo, oprócz naprawienia szkody, można żądać upoważnienia przez sąd do wykonania zjazdu na koszt i ryzyko zarządcy drogi (art. 480 § 1 Kodeksu cywilnego). Inaczej wygląda sytuacja, gdy droga publiczna jest już wykonana i zarządca nie prowadzi na niej żadnych robót budowlanych. Wtedy właściciele przyległych nieruchomości pozbawionych zjazdów muszą sami je wybudować. Nie mogą domagać się tego od władz gminy ani żądać zwrotu kosztów. Warto przy tym pamiętać, że budowa zjazdu wymaga uzyskania zgody zarządcy drogi oraz pozwolenia na budowę.
Czy można żądać naprawy drogi?
Zarządca drogi odpowiada z mocy ustawy za budowę i utrzymanie drogi we właściwym stanie technicznym. Właściwy oznacza tutaj zgodny z przepisami techniczno-budowlanymi, z obowiązującymi Polskimi Normami oraz zasadami wiedzy technicznej, umożliwiający wykorzystanie drogi zgodnie z jej przeznaczeniem. Na zarządcy drogi spoczywa zatem obowiązek między innymi utrzymania drogi, właściwego jej oznakowania, odśnieżenia, zapewnienia odpływu wody, naprawienia nawierzchni itp. Zarządca wykonuje te zadania z pomocą zarządu drogi, czyli jednostki organizacyjnej utworzonej odpowiednio przez sejmik województwa, radę powiatu lub radę gminy. Powołanie zarządu drogi nie zwalnia jednak zarządcy z ciążącej na nim odpowiedzialności – zarząd ma mu tylko służyć pomocą. Jeżeli nie powołano zarządu, zarządca jest obowiązany samodzielnie wykonywać czynności związane z utrzymaniem drogi. Co jednak zrobić, gdy nie wykonuje on swoich obowiązków: droga jest nieodśnieżona, zalana wodą, pełna dziur lub kolein – czy możemy wymusić na zarządcy drogi poprawienie tego stanu? Jest to raczej trudne, gdyż brak jest podstaw do wysuwania takiego żądania wobec zarządcy drogi. Jeśli jednak ktoś poniesie szkodę w wyniku niewykonania obowiązków przez zarządcę drogi, ma możliwość żądania odszkodowania na podstawie przepisów Kodeksu cywilnego. Zarządca drogi publicznej nie może się uwolnić od odpowiedzialności poprzez wskazanie ja-kichkolwiek przyczyn, a zwłaszcza tych zależnych od niego (na przykład braku środków finansowych przeznaczonych na ten cel). Zgodnie z art. 430 Kodeksu cywilnego Skarb Państwa oraz jednostka samorządu terytorialnego ponosi odpowiedzialność za szkodę wywołaną przez niezgodne z prawem działanie lub zaniechanie podmiotu, któremu powierzają­ wykonanie określonych prawem obowiązków. Zarządca drogi ponosi więc odpowiedzialność za szkodę spowodowaną przede wszystkim niewykonaniem lub nienależytym wykonaniem ciążącego na nim obowiązku. Jeśli spowodowało to szkodę na mieniu lub osobie, powstaje odpowiedzialność odszkodowawcza.

Odpowiedzialność za szkody spowodowane złym stanem drogi
Wyobraźmy sobie taką sytuację: kierowca jadący drogą krajową stracił panowanie nad samochodem i uderzył w znajdujący się przy drodze budynek, doprowadzając do zawalenia jego części. Policja ustaliła, że przyczyną wypadku był zły stan drogi, brak jej oświetlenia i nadmierna prędkość.
Właściciele uszkodzonego domu mogą wystąpić do sądu o odszkodowanie od zarządcy drogi (w tej sytuacji Skarbu Państwa
– Dyrekcji Okręgowej lub Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad) oraz od kierowcy. Podstawą roszczeń w takim wypadku są:
- wobec Skarbu Państwa – art. 430 k.c.;
- wobec sprawcy – art. 436 k.c. w związku z art. 435 k.c.
Są to roszczenia o odszkodowanie z tytułu czynu niedozwolonego.
Art. 430 k.c. stwierdza, że Skarb Państwa ponosi odpowiedzialność za szkodę wyrządzoną przez podmiot, którym się posługuje i którego jest zwierzchnikiem, przy wykonywaniu (a także przy zaniechaniu wykonania) powierzonej mu czynności. Niewątpliwie zatem Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad jest podmiotem wykonującym obowiązki zlecone jej w drodze ustawy, których skutki obciążają Skarb Państwa.
Art. 436 k.c. (w związku z art. 435 k.c.) wskazuje natomiast, że samoistny posiadacz mechanicznego środka komunikacji poruszanego za pomocą sił przyrody ponosi odpowiedzialność za szkodę na osobie lub mieniu wyrządzoną komukolwiek przez ruch tego pojazdu, chyba że nastąpiła ona wskutek siły wyższej albo wyłącznie z winy poszkodowanego lub osoby trzeciej, za którą nie ponosi odpowiedzialności.
Odpowiedzialność zarówno Skarbu­ Państwa, jak też kierowcy oparta jest na zasadzie ryzyka, więc poszkodowany nie musi im udowadniać winy. Musi jednak udowodnić przed sądem:
- szkodę (przynajmniej w zakresie uszczerbku majątkowego);
- zdarzenie powodujące powstanie szkody (w przypadku kierowcy – prowadzenie pojazdu z nadmierną prędkością, w przypadku Skarbu Państwa – zaniedbanie­ w zakresie utrzymania drogi w należytym stanie technicznym i jej oświetlenia);
- związek między działaniem (zaniechaniem działania) a szkodą.
Podmiot odpowiedzialny może natomiast przeprowadzić dowód, który zwolni go od odpowiedzialności, czyli wykazać, że:
- szkoda powstała skutek siły wyższej lub
- szkoda nastąpiła wyłącznie z winy poszkodowanego lub osoby trzeciej, za którą dana osoba nie ponosi odpowiedzialności.
W opisanej sytuacji nie da się wskazać żadnej z tych okoliczności. Oznacza to, że ani Skarb Państwa, ani kierowca nie może się uwolnić od odpowiedzialności. Dlatego Skarb Państwa i kierowca poniosą solidarną odpowiedzialność za wyrządzoną szkodę.
W przypadku gdyby kierowca nie naruszył zasad bezpieczeństwa
w ruchu drogowym (kierował prawidłowo pojazdem), a szkoda wynikła wyłącznie ze złego stanu drogi, kierowca byłby zwolniony z odpowiedzialności.
W takiej sytuacji zarówno kierowca, jak i inny poszkodowany mogliby żądać odszkodowania
od Skarbu Państwa na podstawie art. 430 k.c.

Jak doprowadzić do zmniejszenia uciążliwości drogi?
Sąsiedztwo drogi publicznej ma swoje dobre i złe strony. Do złych można zaliczyć przede wszystkim uciążliwości i szkody: hałas, wibracje powodujące pęknięcia ścian obiektów, zniszczenia i zabrudzenia elewacji itp. Hałas, wibracje i zanieczyszczenia to zagrożenia środowiska towarzyszące inwestycjom budowlanym. Zagadnienia te powinny być zatem oceniane nie w świetle przepisów ogólnych dotyczących dróg publicznych, ale ustawy Prawo ochrony środowiska. Uregulowane zostały tu zagadnienia związane z negatywnym wpływem na środowisko także inwestycji w zakresie drogi publicznej, a w szczególności – wynikające stąd zasady odpowiedzialności (art. 322-328). Niestety, żadne przepisy nie dają wprost podstaw do żądania podjęcia przez zarządcę drogi działań mających na celu zmniejszenie jej uciążliwości. Pewną pomocą może być tutaj art. 144 k.c., zgodnie z którym właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę­ wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Jest jednak wątpliwe, by przepis ten dawał możliwość wysuwania takiego żądania w odniesieniu do uciążliwej drogi, tym bardziej że konieczne byłoby tutaj przeprowadzenie dowodu na tak zwaną przeciętną miarę wpływu na nieruchomości sąsiednie, z jednoczesnym wskazaniem chwili, w której przekrocze­nie takie nastąpiło. Przeprowadzenie takiego dowodu jest możliwe, choć niewątpliwie dość trudne.­ Trudność w stosowaniu tego przepisu może wynikać dodatkowo z tego, że szkoda byłaby spowodowana nie przez samego właściciela drogi, ale przez jej użytkowników. W moim przekonaniu przeciętny­ obywatel nie ma podstaw do wysuwania wobec zarządcy drogi żądania zaniechania naruszeń. Jeśli jednak właściciel nieruchomości przyległej do drogi poniesie szkodę pozostającą w związku z wykonywaniem lub zaniechaniem wykonania obowiązków przez zarządcę drogi, ma możliwość żądania odszkodowania na podstawie przepisów Kodeksu cywilnego i ustawy Prawo ochrony środowiska. Zgodnie bowiem z art. 323 ust. 1 Prawa ochrony środowiska każdy, komu przez bezprawne oddziaływanie na środowisko bezpośrednio zagraża szkoda lub została mu ona już wyrządzona, może żądać od podmiotu odpowiedzialnego za to zagrożenie lub naruszenie przywrócenia stanu zgodnego z prawem i podjęcia środków zapobiegawczych, w szczególności przez zamontowanie instalacji lub urządzeń zabezpieczających przed zagrożeniem lub naruszeniem. Jeżeli jest to niemożliwe lub nadmiernie utrudnione, można żądać zaprzestania działalności powodującej to zagrożenie lub naruszenie. Na tej podstawie można domagać się na przykład zamontowania ekranów akustycznych, wymiany okien na dźwiękoszczelne itp. Trudność z zastosowaniem tego przepisu będzie polegać przede wszystkim na wykazaniu bezprawności oddziaływania na środowisko przez podmioty korzystające z drogi. Przede wszystkim należałoby wskazać przekroczenie określonych prawem norm hałasu lub zanieczyszczeń, także polami elektromagnetycznymi. Poszkodowany (lub zagrożony szkodą) powinien skierować te żądania do zarządcy drogi. Dopiero gdy zarządca nie wykona żadnego z obowiązków, powołując się na niemożliwość lub nadmierne utrudnienie przywrócenia stanu zgodnego z prawem lub wykonania tego zabezpieczenia, możliwe jest żądanie zaprzestania działalności powodującej to naruszenie (lub zagrożenie naruszenia). Dopuszczalne jest zatem żądanie na przykład ograniczenia ruchu na drogach położonych w terenach zabudowy mieszkaniowej, jeżeli skutkuje on przekroczeniem norm hałasu. Trzeba jednak pamiętać o specyfice dróg publicznych, które służą celom publicznym. W zakresie zagrożeń dla środowiska związanych z użytkowaniem drogi nie wszystkie roszczenia wskazane w art. 323 ustawy Prawo ochrony środowiska mogą być zatem skutecznie realizowane.


Podstawa prawna:
- ustawa z 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz.U. nr 16, poz. 90 z późn. zm.)
- ustawa z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r. nr 19, poz. 115 z późn. zm.)
- ustawa z 21 sierpnia 1997 r.
o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. nr 261, poz. 2603; Dz.U. z 2004 r. nr 281, poz. 2782 z późn. zm.)
- ustawa z 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2006 r. nr 129, poz. 902 z późn. zm.).
Podobne posty