Wywłaszczanie nieruchomości pod drogi publiczne


Od 16 grudnia 2006 r. gminy i skarb państwa mogą łatwiej pozyskiwać tereny pod drogi publiczne. Niestety, oznacza to jednocześnie, że właściciele nieruchomości mogą łatwiej utracić swoje posiadłości.

Uchwalona 18 października 2006 r. ustawa o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw wprowadziła zasadnicze zmiany w procesie budowy dróg publicznych. Głównym celem jej uchwalenia było ułatwienie przyjmowania środków unijnych przeznaczonych na inwestycje w Polsce. Ma temu służyć rozszerzenie możliwości pozbawiania prawa własności i innych praw do nieruchomości przeznaczonych pod drogi (nie tylko praw rzeczowych, ale także obligacyjnych, na przykład z tytułu umowy najmu czy dzierżawy). Przyjęte przez prawodawcę rozwiązania będą miały – w moim przekonaniu – bardzo istotne skutki i ogromne znaczenie praktyczne.

Uwaga! Obecnie kwestia własności nieruchomości położonych w pasie planowanej drogi publicznej jest rozpatrywana nie w odrębnym postępowaniu wywłaszczeniowym, ale na etapie ustalania przebiegu drogi publicznej. O pozbawieniu własności przesądza bowiem wydanie dla określonych działek decyzji o lokalizacji drogi publicznej.

Ustalanie lokalizacji drogi publicznej
Postępowanie wszczyna się na wniosek przyszłego zarządcy danej drogi. Wnioskodawca jest zobowiązany dołączyć do wniosku dokumentację techniczną planowanej drogi ustalającą przede wszystkim jej planowany przebieg, a zatem określającą nieruchomości, które znajdą się w pasie drogi. Uwagę zwraca tutaj, że – inaczej niż przy „zwykłym” wywłaszczeniu określonym przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami z 1997 r. – prawodawca nie wymaga, by przed złożeniem wniosku przyszły zarządca drogi przeprowadzał rokowania z właścicielami nieruchomości, które obejmuje wniosek. Oznacza to, że właściciel nieruchomości w zasadzie nie ma wpływu na sposób zadysponowania przedmiotem własności. Postępowania o ustalenie lokalizacji drogi publicznej prowadzi się w odniesieniu do wszystkich nieruchomości znajdujących się na trasie planowanej drogi. Pełnoprawną stroną tego postępowania jest na pewno przyszły zarządca drogi. Stronami są także właściciele, współwłaściciele, użytkownicy wieczyści i współużytkownicy wieczyści, a także inne osoby mające prawa do nieruchomości, takie jak na przykład najemcy, dzierżawcy. Problem jednak polega na tym, że podmioty te mają niejako status obserwatora postępowania – prawodawca co prawda formalnie przyznał im status strony (w myśl analogicznie stosowanego art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego), ale bez realnego wpływu na tok postępowania. Trzeba tutaj zaznaczyć, że – inaczej niż to jest w przypadku zwykłego postępowania wywłaszczeniowego – organ prowadzący postępowanie o ustalenie lokalizacji drogi publicznej nie musi ustalać, kto powinien brać w nim udział i nie musi dotrzeć do każdego zainteresowanego.
W myśl art. 5 ust. 2 ustawy wojewoda (lub starosta) ogłasza wszczęcie postępowania w sprawie wskazania lokalizacji drogi publicznej, polecając wywieszenie obwieszczeń w siedzibach właściwych gmin oraz ogłaszając to w prasie lokalnej. Wywieszenie takiego zawiadomienia pozwala przyjąć, że wszyscy zainteresowani udziałem w postępowaniu zostali prawidłowo poinformowani o jego wszczęciu. Na podstawie złożonego wniosku wojewoda (lub starosta) ma obowiązek wydać decyzję o ustaleniu lokalizacji drogi publicznej (art. 2 ust. 1 ustawy). Istotną cechą tego postępowania jest obligatoryjność rozstrzygnięcia (a zatem obowiązek wydania decyzji). Ustawodawca nie sprecyzował przesłanek wskazujących na odmowę wydania decyzji, zatem można stwierdzić, że jej wydanie na wniosek przyszłego zarządcy drogi jest obowiązkiem organu administracyjnego. Oznacza to, że musi on wydać decyzję lokalizacyjną bez względu na opinię właściciela i jego argumenty (gospodarcze i osobiste). Uwzględnienie zarzutów właściciela nieruchomości względem wniosku może się zdarzyć tylko w sytuacji, w której zarzuty te dotyczą naruszenia we wniosku przepisów powszechnie obowiązujących (na przykład o ochronie przyrody czy zabytków). Tylko wtedy zarzuty właściciela powinny być uwzględnione przez organ.

Decyzja o lokalizacji drogi
Równocześnie przesądza ona o nabyciu prawa własności nieruchomości położonej w pasie drogowym. Powinna zawierać elementy wymagane dla decyzji administracyjnej (art. 107 k.p.a.) oraz dodatkowo:
- wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi z określeniem ich kategorii;
- określenie linii rozgraniczających teren;
- warunki inwestycji wynikające z potrzeb ochrony środowiska, dóbr kultury oraz potrzeb obronności państwa;
- wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich innych niż strony postępowania;
- zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości.
Decyzję o lokalizacji drogi wydaje się w odniesieniu do wszystkich nieruchomości na trasie planowanej drogi. Wojewoda (starosta) nie musi wydawać odrębnej decyzji dla każdej nieruchomości, nie ma też obowiązku doręczenia jej każdemu zainteresowanemu sprawą podmiotowi. Zgodnie z art. 7 ust. 2 organ ma bowiem obowiązek doręczyć decyzję o lokalizacji drogi wyłącznie wnioskodawcy, a zatem przyszłemu zarządcy drogi. Innych zainteresowanych tylko powiadamia o wydaniu decyzji, ponownie polecając wywieszenie obwieszczeń w siedzibach właściwych gmin oraz ogłaszając to w prasie lokalnej.
Od 16 grudnia 2006 r. obowiązuje także nowa zasada, zgodnie z którą wojewoda (lub starosta) ma obowiązek wysłać dotychczasowemu właścicielowi nieruchomości zawiadomienie o wydaniu decyzji o lokalizacji drogi na adres określony w ewidencji gruntów. Zasada ta budzi poważne wątpliwości, gdyż – po pierwsze – ewidencja gruntów nie określa rzeczywistego stanu prawnego nieruchomości i może się okazać, że dane dotyczącej właściciela po prostu są nieaktualne. Po drugie, właściciel ma– w myśl tej zasady – otrzymywać tylko informację o wydaniu decyzji, bez otrzymania jej samej. Oznacza to, że w ten sposób prawodawca ograniczył właścicielowi możliwość złożenia odwołania od decyzji – jak bowiem można polemizować z uzasadnieniem decyzji, której się nie zna. Wszystko to prowadzi do wniosku, że wątpliwa jest zgodność tej zasady z zapisaną w art. 64 Konstytucji RP zasadą ochrony prawa własności. Decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi wojewoda (lub starosta) nadaje rygor natychmiastowej wykonalności na wniosek zarządcy drogi uzasadniony interesem społecznym lub gospodarczym.

Skutki decyzji o lokalizacji drogi:
- Decyzją tą dokonywany jest podział nieruchomości, który jest następnie uwzględniany w księdze wieczystej.
- Decyzja ta – jeśli stała się ostateczna – powoduje z mocy prawa przeniesienie na skarb państwa własności tych części podzielonych nieruchomości, które zostały przeznaczone pod budowę drogi publicznej o charakterze krajowym. W przypadku nieruchomości przeznaczonych pod budowę drogi wojewódzkiej, powiatowej lub gminnej stają się one własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego. Jeśli pod drogę przejmuje się tylko część nieruchomości, a pozostała nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele, zarządca drogi jest obowiązany do nabycia tej części w imieniu i na rzecz skarbu państwa albo jednostki samorządu terytorialnego – na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości.
- Decyzja ta – jeżeli nadano jej rygor natychmiastowej wykonalności – uprawnia przyszłego zarządcę drogi do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (to znaczy daje automatycznie możliwość wystąpienia przez przyszłego zarządcę z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę drogi), uprawnia go do przejęcia posiadania nieruchomości, a jednocześnie zobowiązuje właściciela (współwłaścicieli, użytkownika wieczystego i współużytkowników wieczystych, a także inne osoby mające prawa do nieruchomości) do niezwłocznego wydania nieruchomości, opróżnienia lokali i innych pomieszczeń. W decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi określa się termin wydania nieruchomości lub opróżnienia lokali i innych pomieszczeń. Nie może być krótszy niż 30 dni od momentu, kiedy decyzja stała się ostateczna.
- Gdy decyzja dotyczy nieruchomości zabudowanej, właściwy przyszły zarządca drogi jest obowiązany, w terminie faktycznego objęcia nieruchomości w posiadanie, do wskazania lokalu zamiennego. Należy jednak zwrócić uwagę, że prawodawca nie określił tutaj zasad jego przyznawania, nie odesłał także do stosownych przepisów o ochronie praw lokatorów, co rodzi pytanie o sposób realizacji tego obowiązku, a przede wszystkim odpowiedzialność przyszłego zarządcy drogi w sytuacji, w której wskazałby on lokal nieodpowiadający nawet standardowi lokalu socjalnego.

Odszkodowanie za przejętą nieruchomość
W przypadku przejęcia nieruchomości w całości lub części na rzecz skarbu państwa lub jednostki samorządu terytorialnego podmioty te są zobowiązane zapłacić odszkodowanie podmiotowi pozbawionemu prawa. Wysokość odszkodowania ustala starosta lub wojewoda według stanu nieruchomości i jej wartości w dniu wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi. Decyzja o odszkodowaniu powinna być wydana z urzędu, ale może być także wydana na wniosek każdego zainteresowanego (prawodawca nie uregulował tej kwestii w ustawie, więc dopuszczalne są oba rozwiązania). Do ustalenia wartości nieruchomości mają zastosowanie odpowiednio przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. W odniesieniu do lokali mieszkalnych ustalona wartość odszkodowania nie może pogorszyć warunków mieszkaniowych dotychczasowego właściciela. Odszkodowanie podlega waloryzacji na dzień wypłaty, z tym że jego wysokość po waloryzacji nie może być większa niż wartość rynkowa nieruchomości w dniu wypłaty, a jeżeli ze względu na rodzaj nieruchomości nie można określić jej wartości rynkowej, nie może być większa niż jej wartość odtworzeniowa.

Jak konstytucja chroni prawo własności
Zgodnie z art. 64 Konstytucji prawo własności może być ograniczone tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza istoty tego prawa. Dla ochrony własności nie ma znaczenia, kto jest właścicielem rzeczy – zgodnie z Konstytucją prawo własności jest w Rzeczypospolitej Polskiej chronione bez względu na osobę właściciela. Wskazana zasada oznacza dodatkowo, że prawo własności nie może być traktowane jako absolutne i może podlegać ograniczeniom, przy czym muszą być one proporcjonalne do zamierzonego celu i nie mogą naruszać istoty prawa własności. Istota prawa własności została wskazana przez prawodawcę w art. 140 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym właściciel rzeczy może korzystać z niej, rozporządzać nią oraz pobierać z niej pożytki, chyba że prawo mu tego zabrania lub podejmowane przez niego działania są niezgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem prawa albo z zasadami współżycia społecznego. Zatem wszelkie ograniczenia ustawowe muszą respektować to, że obrót rzeczami jest dozwolony i należy do sfery uprawnień właściciela, przy czym to uprawnienie może zostać ograniczone wyłącznie w drodze ustawy, za słusznym odszkodowaniem i tylko wtedy, gdy nie naruszy istoty prawa własności.

Do kogo się odwoływać?

Od decyzji o ustaleniu lokalizacji
drogi publicznej strona może złożyć odwołanie do:
- ministra właściwego do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej (funkcję tę pełni minister budownictwa) w przypadku decyzji wy-danej przez wojewodę;
- wojewody – od decyzji wydanej przez starostę.
Odwołanie wnosi się w siedzibie gminy w terminie 14 dni od wywieszenia obwieszczenia o wydaniu decyzji lub zamieszczenia go w prasie lokalnej. Jeśli właściciel otrzyma zawiadomienie o wydaniu decyzji o lokalizacji drogi, termin należy liczyć od dnia jego otrzymania. Trzeba jednak pamiętać, że to na odwołującym się ciąży dowód na to, że odwołanie zostało złożone w terminie. Może to w szczególnych sytuacjach budzić istotne wątpliwości i stanowić problem, zważywszy na to, że strony postępowania nie otrzymują decyzji, a są jedynie zawiadamiane o jej wydaniu. Niestety, w ustawie nie ustalono sposobu postępowania, w przypadku gdy strona bez własnej winy przegapiła termin wniesienia odwołania i decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi publicznej stała się ostateczna. Wydaje się, że możliwe jest wówczas złożenie wniosku o wznowienie postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Odwołanie powinno być rozpatrzone w terminie 14 dni od wpłynięcia do urzędu. Strona niezadowolona z rozstrzygnięcia organu odwoławczego może w ciągu 30 dni od jego otrzymania złożyć skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Tutaj powinna ona być rozpatrzona w terminie dwóch miesięcy (60 dni). Od decyzji ustalającej wysokość odszkodowania jest taka sama droga odwoławcza – do ministra lub wojewody. Postępowanie odwoławcze toczy się tu według zasad ogólnych Kodeksu postępowania administracyjnego, to znaczy nie ma szczególnych terminów na rozpoznanie odwołania i skargi. Odwołanie od tej decyzji nie wpływa w żaden sposób na kwestie własności – spór dotyczy bowiem sposobu obliczenia wartości odebranego prawa, a nie samego odebrania. W związku z tym w art. 18a ustawy postanowiono, że zainteresowany ma prawo żądać wypłacenia kwoty określonej w decyzji i żądanie to nie ma wpływu na tok postępowania. W razie wydania decyzji przez organ odwoławczy ewentualną kwotę dodatkową należy wypłacić niezwłocznie po wydaniu ostatecznej decyzji. Utrzymanie w mocy przez organ odwoławczy decyzji organu pierwszej instancji ustalającej wysokość odszkodowania nie wpłynie na sytuację strony, bowiem zostało już ono wypłacone.

Kto odpowiada za budowę dróg?
Organem odpowiedzialnym za przeprowadzenie budowy (a także rozbudowy, remontu, modernizacji) jest zarządca drogi. Jest nim:
- dla dróg krajowych – generalny dyrektor dróg krajowych i autostrad;
- dla dróg wojewódzkich – zarząd województwa;
- dla dróg powiatowych – zarząd powiatu;
- dla dróg gminnych – wójt (burmistrz, prezydent miasta).

Kto wydaje decyzje w sprawie lokalizacji drogi?
Decyzje administracyjne o ustaleniu lokalizacji drogi publicznej wydaje:
- w odniesieniu do drogi krajowej i wojewódzkiej – właściwy terytorialnie wojewoda;
- w odniesieniu do drogi powiatowej i gminnej – starosta.

Kto orzeka o odszkodowaniu?
Podobnie jak w przypadku decyzji o lokalizacji drogi o odszkodowaniu za nieruchomości przejęte pod drogi orzeka:
- wojewoda – w odniesieniu do gruntów przejętych pod drogi krajowe lub wojewódzkie;
- starosta – w odniesieniu do gruntów przejętych pod drogi powiatowe lub gminne.

Kontrowersje wokół przepisów o przygotowaniu inwestycji drogowych
Znowelizowane przepisy z jednej strony ułatwiają budowę dróg, a przez to także wydatkowanie środków unijnych przeznaczonych na rozwój infrastruktury drogowej, z drugiej – budzą wątpliwości natury konstytucyjnej. Pozbawienie własności w celu realizacji drogi publicznej nie może budzić wątpliwości, gdyż spełnia przesłanki ochrony własności określone w art. 64 Konstytucji, kontrowersje budzi natomiast zastosowana procedura. Nie daje ona bowiem właścicielowi nieruchomości możliwości wpływu na przebieg postępowania ani gwarancji nienaruszania jego słusznych i godnych ochrony uprawnień. Zastosowany przez prawodawcę model postępowania oznacza uznanie racji tylko i wyłącznie przyszłego zarządcy drogi. W tym zakresie przepisy ustawy są oczywiście niezgodne z postanowieniami Kodeksu postępowania administracyjnego. W moim przekonaniu postanowienia ustawy naruszają:
- nakaz dogłębnego i praworządnego prowadzenia postępowania oraz zasadę ochrony słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a.);
- zasadę zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa (art. 8 k.p.a.);
- obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 k.p.a.);
- obowiązek zapewnienia stro-nom czynnego udziału w każ-dym stadium postępowania
(art. 10 k.p.a.);
- a także zasadę wyjaśniania stronom zasadności przesłanek, którymi organy kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu (art. 11 k.p.a.).
Omawiana ustawa jest ustawą zwykłą, więc musi być zgodna z postanowieniami ustawy wyższego rzędu, którą jest w tym przypadku Kodeks postępowania administracyjnego. Skoro jest niezgodna, to narusza wynikającą z art. 2 Konstytucji zasadę po-prawnej legislacji. Z tego punktu widzenia wątpliwość budzi także dość niechlujna redakcja ustawy (chyba że takie było zamierzenie ustawodawcy) – otóż przejście prawa własności na rzecz skarbu państwa lub jednostki samorządu terytorialnego następuje w dniu, w którym decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi publicznej staje się ostateczna. Z drugiej jednak strony podstawą do dokonania wpisów w księdze wieczystej i w katastrze nieruchomości jest decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi (art. 12 ust. 3 ustawy) bez przymiotnika „ostateczna”. Oznacza to, że prawodawca zmusza sądy wieczystoksięgowe oraz starostów do poświadczania nieprawdy w dokumentach publicznych, bowiem zmiana księgi i katastru może znacznie wyprzedzać moment przejścia prawa własności. Na koniec jeszcze jedna uwaga: ustawą z 2003 r. prawodawca po raz kolejny dał dowód niefrasobliwego podejścia do problematyki prawa własności. W tym zakresie traci ono jeden z najważniejszych elementów – przestaje być czynnikiem stabilizującym status prawny nieruchomości, a staje się zależne od woli prawodawcy.

Podstawa prawna:
- ustawa z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 z późn. zm.)
- ustawa z 23 kwietnia 1963 r. – Kodeks cywilny (Dz.U. nr 16, poz. 90 z późn. zm.)
- ustawa z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2004 r. nr 204, poz. 2086 z późn. zm.)
- ustawa z 2 kwietnia 1997 r. – Konstytucja RP (Dz.U. nr 78, poz. 483 z późn. zm.)
- ustawa z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. nr 80, poz. 721, z późn. zm.)

Podobne posty